保健食品从“发展中规范”向“规范中发展”转变

　　中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心“中国保健食品产业发展研究课题组”日前发布的《对保健食品规范经营的观察》（以下称《绿皮书》）显示，近年来，保健食品监管改革不断推进，确立了“预防为主”“风险管理”“全过程控制”“社会共治”等科学理念，保健食品安全标准体系基本形成，产品质量安全水平不断提高，消费者的安全意识、选择能力和消费信心逐渐提升。

　　监管效率和效能显著提升

　　《绿皮书》指出，保健食品生产经营中的违法违规行为不仅严重扰乱了市场秩序，更是危害到消费者的人身健康。监管部门开展了多次专项治理，严厉打击保健食品领域中的各种违法违规行为。

　　2019年1月8日，市场监管总局等13个部门联合开展整治“保健”市场乱象百日执法专项行动，加大对重点行业、重点领域、重点行为的事中事后监管力度，依法严厉打击虚假宣传、虚假广告、制售假冒伪劣产品等扰乱市场秩序、欺诈消费者等各类违法行为。

　　在“百日行动”中，全国共立案21152件，受理消费者投诉举报4.4万次，为消费者挽回经济损失1.23亿元。2020年，市场监管总局等七部门印发《保健食品行业专项清理整治行动方案（2020－2021年）》，对违法违规行为继续保持高压态势。市场监管总局以案件查办为抓手，以日常监管为手段，严厉打击保健食品非法添加、虚假宣传、传销和违规直销等违法违规行为，大力整治保健食品市场秩序。

　　与此同时，市场监管总局充分发挥12315热线和全国12315平台作用，畅通投诉举报渠道，指导各地根据常态化疫情防控要求，坚持线上线下（300959）相结合，以志愿服务、知识竞赛、视频动画等方式，科学有序开展丰富多样的科普宣传活动。

　　中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心主任、中国保健食品产业发展研究课题组负责人张永建指出，从保健食品监管体制改革来看，集中监管的职能和权限是重点也是难点。保健食品监管改革就是要不断适应快速发展和变化的形势，促进监管更加科学化、高效化和精准化。

　　在保健食品监管制度改革的顶层设计和制度安排中，对保健食品的监管由“分段管理”向“品种管理”转变。根据《食品安全法》《食品安全法实施条例》，我国专门划分设立了“特殊食品”，包括保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方乳粉。

　　同时，在新一轮食品安全监管体制改革中，市场监管总局专门设立了特殊食品安全监督管理司对保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方乳粉实施监管。通过对特殊食品实施全过程的“品种”监管，有利于提高监管的集中度和专业化，实现监管效率和效能的提升。

　　中国保健协会副理事长兼秘书长徐华锋在接受《中国消费者报》记者采访时介绍，2016年7月1日起，我国开始实行保健食品注册与备案管理“双轨制”，逐步形成了原料目录管理、功能声称目录管理、注册备案管理、生产经营许可、标签广告管理、日常监督检查等较为完备的监管制度体系，有力推动了保健食品产业快速发展。

　　统计数据显示，截至2020年底，我国保健食品注册和备案分别为16300余件和6500余件。其中，保健食品注册备案双轨制实施以来，新注册保健食品2000余件。

　　法律体系不断健全完善

　　科学完善的法律法规体系是保健食品产业健康发展和实施有效监管的基础。《绿皮书》指出，市场监督管理总局成立以来，立法机关和监管部门先后制定出台了34部法律法规，包括2个法律、1个法规、10个规章、15个规范性文件、6个指南性文件。其中，准入环节制定出台15部法规，占44.1%；生产环节制定出台3部法规，占8.8%；经营环节制定出台12部法规，占35.3%。

　　为进一步探索和健全保健食品长效监管机制，迅速扭转市场乱象，监管部门制定了《关于进一步加强保健食品生产经营企业电话营销行为管理的公告》《关于发布＜保健食品标注警示用语指南＞的公告》《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》《关于发布＜保健食品命名指南（2019年版）＞的公告》《药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品广告审查管理暂行办法》等法规，进一步规范保健食品企业的经营行为，促进保健食品产业在规范中发展。

　　张永建表示，在保健食品法律法规的建立和完善过程中，在总结以往经验教训和借鉴发达国家食品安全管理理念的基础上，我国保健食品法规正在形成由强法为主向强法和软法并行转变；由实体法为主向实体法和程序法并重转变；由行政管理手段为主向行政、司法和科技手段并用转变，法律法规体系的科学性、针对性和有效性不断完善和提升。

　　安全性得到有效保障

　　《绿皮书》显示，2020年，在食品抽样品种中，保健食品样品抽检38644批次，不合格样品210批次，全年样品的不合格率为0.54%，低于食品总体不合格率。我国保健食品质量安全有了显著的提升。

　　张永建指出，保健食品质量安全治理，取得了显著成效。“十三五”期间我国保健食品抽检合格率大幅提升，安全性得到有效保障。

　　徐华锋表示，长期以来，保健食品行业存在三大顽疾：肆意进行虚假和夸大宣传，夸大保健食品本身具有的特定功能，扩大功能范围，甚至宣称保健食品具有治疗疾病功能；以普通食品冒充保健食品销售，宣称保健功能和功效；人为进行市场炒作，导致保健食品价格虚高。

　　近年来，通过加大监管力度，虚假宣传、夸大宣传、违法广告和欺诈销售等违法违规现象越来越少，市场监管取得显著成效。

　　企业积极主动履行主体责任

　　《绿皮书》指出，随着保健食品产业的发展和监管的不断强化，越来越多的保健食品企业特别是头部企业达成共识，规范经营不仅是被动遵守和执行法规与监管的要求，更是对品牌的保护和竞争力的提升，因此大大提高了规范经营的自觉性。

　　毋庸置疑，只有良好规范的市场环境才能使市场机制真正发挥择优汰劣的作用，只有清除害群之马才能实现公平竞争。良好规范的市场是企业健康发展不可或缺的基础条件，政府对市场的治理是对守法合规企业最强有力的支持，降低了企业竞争成本。

　　企业应摒弃零和博弈，自觉承担主体责任，依法依规开展生产经营活动，守住法律底线；主动履行社会责任，构建以诚信、尚德和尊重消费者为核心的商业伦理，构建与利益相关方的和谐关系，向社会传递行业的正能量，对社会进步做出贡献。

　　张永建表示，近几年，越来越多的企业特别是头部企业更加注重建立健全规范经营的管理制度和管理机制，做好相关制度安排，加大实施力度。同时，注重提升与整治两手抓，采取多种措施加强对经销商和直销员的管理与素质提升，努力提高守法合规经营的意识和责任感，坚决查处扰乱市场秩序的违法违规行为。

　　“社会共治”是我国食品安全治理的四项基本原则之一。对保健食品规范经营的治理不仅是监管部门的责任，各利益相关方的主动参与有助于降低和及时化解经营风险。经营环境的整体改善需要每个企业的努力，需要及时而有效的行动，也需要科研教育机构、行业组织和消费者等多种社会力量积极主动参与，共同培育和支持保健食品行业正能量。

　　徐华锋表示，在“健康中国”战略的背景下，保健食品产业应该以优质产品和服务满足人民健康需求，打造出越来越多让消费者信赖的企业和品牌，助力“健康中国”战略各项指标的实现，这既是保健食品产业的使命和职责，也是发展机遇和考验。