构建以变更决定为核心的复议决定体系

□ 余凌云 王正鑫

《中华人民共和国行政复议法》自1999年颁布实施以来,先后于2009年和2017年遭修改,如今第三次修改工作正在稳步推进。如何完善并强化行政复议制度作为化解行政争议主渠道的作用,是此次行政复议法修改亟须解决的关键问题。

在我国,行政复议制度与行政诉讼制度共同构成行政争议解决的法定途径,关于两者在行政争议解决中的功能角色,行政诉讼法第44条作出了原则性规定,即对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议,对复议决定不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。行政诉讼法作出这一制度安排,主要目的在于通过行政复议化解、过滤大部分的行政争议,从而减轻法院尤其是基层法院受理行政案件的负担。

相对于行政诉讼,行政复议的范围要广,审查程度要深,行政复议不但审合法性,也审合理性。行政诉讼对合理性的审查是对实质合法性的审查,行政复议的合理性审查则要广泛得多。复议机关也因此会更多地通过作出变更决定来解决纠纷。而且,行政复议程序相较行政诉讼程序更为简单、便捷,客观上有利于行政争议的及时、高效解决。

然而,自行政复议法颁布实施以来,行政复议制度并未能有效发挥化解行政争议主渠道的作用,行政复议机关受理案件过少,大量行政案件涌入法院。导致这一现象的原因很多,其中一个主要原因就是,复议机关因为不愿做遭告或者共同遭告,不积极变更原行政行为,不能实质性地解决行政争议,客观上削弱了行政复议制度的纠纷解决功能。

其实,在让行政复议制度发挥解决行政争议主渠道作用上,以往的行政诉讼法及其司法解释曾作出多种制度尝试,但效果不彰。而且客观上还减损了行政复议机关变更行政行为的内在动力。

1989年颁布的行政诉讼法第25条第2款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是遭告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是遭告。”根据该规定,复议机关决定维持原行政行为的,原行政机关为遭告;复议机关决定改变原行政行为的,复议机关是遭告。2014年修订的行政诉讼法第26条第2款对前述规定作出调整:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同遭告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是遭告。”这一改变采取了彻底的“倒逼”策略,为解决行政复议“维持会”现象,引入了“双遭告”,也就是复议机关决定维持原行政行为的,复议机关与原行政机关为“共同遭告”。

而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第22条的规定,“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”。据此,“改变原行政行为”以“改变处理结果”为判断标准,应该包括复议机关作出撤销、变更、确认违法或无效等决定。

可见,在2014年行政诉讼法修订之后,复议机关不管是维持还是改变原行政行为,均有可能成为行政诉讼的遭告。从实践看,这并不能有效激励复议机关积极主动地纠正原行政行为的违法或不当瑕疵,反而导致复议机关怠于改变原行政行为,其中便包括对原行政行为进行变更处理。

需要强调的是,撤销、变更、确认违法或无效等多种决定形式在解决行政争议方面的功效是不同的。其中,变更决定可以借复议机关之手直接作出合法适当的行政行为,在实质性化解行政纠纷方面应当优先选用。因此,在满足变更决定适用的条件下,复议机关应优先选用变更决定,将变更决定作为行政复议的主要决定形式。而为实现这一点,尚需要进行相应的制度调适。

首先,增强复议机关的中立性,取消复议机关在维持或改变原行政行为情形中的遭告地位,从而将行政复议从“内部监督机制”转变为“裁决制度”。其次,应完善行政复议委员会制度,吸纳专家学者、法律实务人员参加。再次,增强复议机构的权威性。设立行政复议局,直属地方政府领导,而非将其纳入司法行政部门。最后,应增强复议机关的专业性。要求初次从事复议工作的人员应通过司法考试,应当考虑设立行政复议官制度。