“超预期”增发万亿国债背后：财政政策“四箭齐发”跨年稳增长

（原标题：“超预期”增发万亿国债背后：财政政策“四箭齐发”跨年稳增长）

10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，明确中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，增发国债全部通过转移支付安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。

10月25日，国新办举行国务院政策例行吹风会，就增发万亿国债相关情况，邀请财政部副部长朱忠明、国家发展改革委副秘书长张世昕、国家发展改革委固定资产投资司司长罗国三出席介绍相关情况，并答记者问。

10月下旬决定增发万亿国债，既超出了部分市场预期，又很符合实际情况。三季度数据显示我国经济呈筑底回升态势，前三季度经济增长5.2%，为完成年度增长目标打下较好基础；四季度若延续恢复向好的态势，经济增速大概率在5%以上，实现全年5%左右的目标可期。

但是，8月底以来密集发布的稳楼市政策，推动房地产市场出现的积极变化仍是初级的，外需恢复的可持续性还有待观察，内需不足的问题依然存在，外部形势依然严峻。此时，增发万亿国债用于重点领域投资建设，无疑将进一步提振内需，推动经济加快恢复。

增发1万亿国债是否是提振经济的重大举措，答案显而易见。财政部副部长朱忠明委婉地给予了回应：这次增发1万亿元国债的主要目的，是支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设。当然，国债资金投入使用后，客观上会有利于带动国内需求，进一步巩固我国经济回升向好态势。

为何在10月底增发万亿国债

时间进入10月底，我国经济在经历一季度开门红、二季度下行压力加大、三季度筑底回升之后，距离年初确定的5%左右的目标越来越近了。作为疫后恢复的第一年，我国经济整体在持续恢复，但也始终存在需求不足的问题，市场上不乏加大稳增长政策力度的呼吁。本以为四季度将平稳撞线，此时中央财政决定增发万亿国债，显然超出了部分市场机构的预期。

10月25日的这场吹风会介绍了增发万亿国债背后的考量，并对后续项目选择、债券发行、资金使用等做出了安排。

朱忠明介绍，今年以来，我国多地遭遇了暴雨、洪涝、台风等灾害，部分地区受灾严重、损失较大，地方灾后恢复重建任务比较重。与此同时，近年来我国各类极端自然灾害多发频发，对我国防灾减灾救灾能力提出了更高要求。党中央、国务院对此高度重视，8月17日中央政治局常委会会议研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作，要求加快恢复重建，进一步提升我国防灾减灾救灾能力，建强各级应急指挥部体系，加强国家区域应急救援中心能力建设，提升基层防灾避险能力，加快完善流域特别是北方地区主要江河流域防洪工程体系，加强城市防洪排涝能力的规划和建设。结合灾后恢复重建和防灾减灾救灾工作需要，并统筹财政承受能力，决定在今年四季度增加发行2023年国债1万亿元，作为特别国债管理。

张世昕表示，9月以来，国家发展改革委会同有关部门，组织各地方围绕灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，抓紧筛选准备了一批重点项目，同时督促地方加快推进前期工作，为国债发行使用打下了坚实的项目基础。

朱忠明表示，为加快预算支出的进度，促进经济恢复性增长，前期财政部在制定下半年国债发行计划时做了相关谋划，将原定年度国债的发行靠前安排，客观上也为后续增发国债留出了空间。

前三季度，我国一般公共预算收入实现16.67万亿元，同比增长8.9%；一般公共预算支出19.79万亿元，同比增长3.9%。另外，前三季度我国国有土地使用权出让收入3.09万亿元，同比下降19.8%。整体来看，由于去年大规模退税造成低基数，财政收入在稳定恢复，但是卖地收入在下降，且部分地方财政收支矛盾加剧、部分地方债务压力较大等，财政支出增速相对要低。

中央财经大学财税学院教授白彦锋对21世纪经济报道记者表示，受全球气候变暖等因素影响，我国很多地方遭遇了洪水、台风等自然灾害影响，通过发行特别国债来筹措资金，用于灾后重建和提高减灾抗灾的发展韧性。增发1万亿国债，且通过转移支付给地方使用，这有助于缓解地方财政困难，满足抗灾减灾等项目建设需求。当前，国内利率水平较低，国债融资成本相对较低，同时为投资者提供稳健的投资品。

积极财政政策“四箭齐发”加力稳增长

增发1万亿国债，无疑是提振经济的重大举措。

受此影响，我国赤字率从年初的3%提高到3.8%左右。可相对照的是，2020年我国经济受到疫情短期冲击，当年决定发行1万亿抗疫特别国债(不计入当年赤字)，同时赤字率只是提升到3.6%。在三季度我国经济整体回升态势更趋明显的背景下，增发1万亿国债将进一步提振市场预期，推动经济加快恢复。

增发万亿国债，仅是积极财政加力的一个表现。考虑到今年下半年以来，全年新增的3.8万亿地方专项债券要求加快发行使用，整体在10月底前使用完毕；10月以来各省密集发行的特殊再融资债券，当前公布的发行计划已经超过1万亿元，市场预计总规模在1.5万亿元左右，特殊再融资债券虽重在化解存量债务风险，但也为地方政府腾出更多稳增长的政策空间；十四届全国人大常委会第六次会议还表决通过了授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定，授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额，以此标准计算今年年底可提前下达2024年新增地方债务限额最高可达2.71万亿元；加上这次增发的1万亿国债，四季度积极财政政策“四箭齐发”，政策力度很大。

四季度这么多政府债券的发行，其后续使用、货币政策的配合，以及政策效应为外界所关注。

朱忠明回应21世纪经济报道记者提问表示，此次增发的1万亿国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。当前已进入四季度10月下旬，根据相关工作进展和项目储备等情况，增发的国债资金初步考虑在2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元，能够以强有力的资金保障工作落实。

罗国三表示，此次国债优先支持“十四五”规划，国务院以及国务院有关部门批复的重点专项规划和区域规划，以及地方重点规划中明确的项目，避免超标准建设、重复建设等问题。项目精准聚焦灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，优先支持建设需求迫切、投资效果明显的项目，坚决避免安排一般竞争性产业项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程等，把国债资金用在刀刃上。对于新开工项目，要求具备扎实的前期工作基础，能够尽快开工建设，特别是一些急需项目能够在明年汛期前建成投用。对于部分前期工作较为复杂的重大项目，原则上也不得晚于明年6月底开工建设。

这1万亿国债资金将重点用于灾后恢复重建，且要求尽快形成实物量，最晚不得晚于明年6月底前开工建设——将推动四季度经济加快恢复，还将提振2024年经济增长。

中信证券首席经济学家明明对21世纪经济报道记者表示，增发国债的发行有望增加财政支出能力，提振经济需求，对GDP形成一定拉动。短期内将对市场流动性形成一定冲击，需要关注货币政策配合，货币政策或将采取增加公开市场操作或降准等措施进行配合。预计四季度GDP增速将实现5%以上的增长。万亿国债资金分在今明两年使用，对2024年GDP的直接拉动效果或在0.4个百分点左右，考虑乘数效应后还会再略高一些，有助于稳定明年的经济总需求，对冲房地产投资需求的下滑趋势。2024年经济增长目标或在5%左右。

2024年赤字率是否会超过3%

今年赤字率突破3%，2024年是否还要坚持3%的赤字红线，2024年是否还会有增发国债等行为，为市场所关注。

朱忠明表示，这次增发2023年1万亿元国债以后，全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元，预计财政赤字率将由3%提高到3.8%左右。虽然今年的赤字率有小幅提高，但我国政府的负债率仍处于合理区间，整体风险可控。国债资金投入使用以后，也会积极带动国内的需求，进一步巩固我国经济回升向好的态势。

白彦锋表示，3%的财政赤字率红线在理论上具有广泛的影响力，但是从具体实践来看很多国家并未奉为圭臬。从今后的工作开展情况来看，3%的赤字率是否继续坚守，需要依据财政经济运行可持续情况来决定。财政宏观调控要为经济的健康可持续发展服务，单纯的财政平衡是没有意义的。

明明表示，今年赤字率的突破是一个积极信号，2024年预算赤字率不排除突破3%的可能性。年中相机决策增发国债，并不是常规机制，会出现在经济社会遭遇超预期冲击的情况下，不会成为惯例。

华创证券首席宏观分析师张瑜表示，现在开始正式进入面向2024年的稳增长政策，积极财政政策几箭齐发大概率为明年开年增速平稳接棒，预计2024年经济增长目标在5%左右。通过这1万亿国债实现跨年度“赤字平摊”，2024年赤字率无需定太高，3%-3.5%可能就足以满足实现经济增长目标。